Неопределённость федеральной политики и слабый рост доходов ставят под вопрос планы бюджетной консолидации регионов

13 декабря 2016

В опубликованном 13 декабря 2016 года отчёте "Неопределённость федеральной политики и слабый рост доходов ставят под вопрос планы бюджетной консолидации регионов" сообщается, что, по мнению S&P Global Ratings, результативность мер по консолидации бюджетов региональных и местных органов власти (РМОВ), принимаемых российским правительством, может быть достаточно ограниченной. Несмотря на то, что субъекты РФ в целом добились дисциплины в отношении расходной части бюджетов, и несмотря на высокий уровень инфляции и давление, связанное с выборами 2016 г., мы полагаем, что поставленная федеральным правительством задача сократить дефицит бюджетов РМОВ в два раза в 2016-2019 гг. может оказаться трудновыполнимой.

Некоторые меры, предложенные правительством, могут способствовать решению этой задачи. К ним относятся, в частности, снижение целевых показателей указов президента, а также предоставление кредитов и некоторых видов финансовой помощи при условии принятия регионами обязательств по бюджетной консолидации. Однако низкие темпы роста доходов (в том числе налоговых поступлений) и, что особенно важно, прогнозируемое сокращение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета – на 6% в 2017-2019 гг., которое предлагает федеральное правительство дополнительно к текущему сокращению по итогам десяти месяцев 2016 г., могут оказать негативное влияние на результаты бюджетной консолидации. В связи с этим, а также учитывая ограниченные возможности РМОВ по дальнейшему сокращению расходов, мы полагаем, что в среднесрочной перспективе финансовые показатели регионов будут снижаться, если только баланс их бюджетов не будет поддержан быстрым экономическим ростом или дополнительными доходами из федерального бюджета.

По мере увеличения дефицита бюджета, а также с учётом планируемого сокращения бюджетных кредитов почти на треть в 2017 г. по сравнению с 2016 г. РМОВ будут увеличивать заимствования на финансовых рынках. По нашему мнению, это обусловит повышение риска рефинансирования. Поскольку рыночные заимствования остаются относительно краткосрочными, расходы на обслуживание и погашение коммерческого долга, вероятнее всего, вырастут, и во многих регионах к концу 2018 г. их доля превысит 30% текущих доходов – уровень, который мы считаем несовместимым со своевременным и полным погашением долга.

По нашему мнению, исполнение бюджетов примерно 15 регионов оказывается настолько слабым, что ведёт к систематическому нарушению ими законодательных ограничений на размер дефицита. Принимая во внимание планы правительства ужесточить фискальные правила для субъектов РФ, в частности повысить предельные показатели дефицита и включить в состав долга бюджетные кредиты, мы считаем, что число таких регионов может увеличиться до 25. В зависимости от того, насколько жёстко правительство будет осуществлять контроль за соблюдением новых правил, эти регионы могут лишиться доступа к рыночным заимствованиям, и потребности в погашении долга и финансировании дефицита этих регионов в конечном счёте будут представлять собой прямое расходное обязательство для федерального правительства.

Наконец, мы отмечаем усиление неопределённости политики федерального правительства в отношении регионов. В 2016 году правительство Российской Федерации обнародовало планы в отношении распределения доходов между федеральным и региональными бюджетами, а также подходов к распределению трансфертов только в момент внесения федерального бюджета в государственную думу, а не до этого, как это происходило ранее. Насколько мы понимаем, региональные органы власти не принимали участия в обсуждении данных вопросов и к этому моменту во многих случаях уже начали принимать собственные бюджеты. Кроме того, по-прежнему неясны планы правительства относительно корректировки методики бюджетного выравнивания на 2017 год, а также подхода в отношении предстоящего погашения пикового объёма бюджетных кредитов в 2018 году. Это свидетельствует о рисках, связанных с российской системой региональных (муниципальных) финансов, оценка которой является наиболее важным фактором кредитоспособности при анализе субъектов РФ согласно нашим критериям. Неопределённость и низкая предсказуемость оказывают негативное влияние на качество финансовых решений регионов и могут ослабить их способность обеспечить консолидацию бюджета.