В.И. Даль в своих "Пословицах русского народа" фиксирует эту пословицу так: "За неимением гербовой пишут и на простой" (
приказная). То есть как минимум 1) она существует, фиксирована минимум в одном источнике; 2) указано её происхождение из "приказного", то есть бюрократического языка. Образ основан на факте существования особого типа
бумаги, предназначенной для совершения юридически значимых, подтверждаемых государством действий, которую, тем не менее, в случае отсутствия можно было заменить простой. Значение - "если нет чего-то, более всего подходящего или специально предназначенного для выполнения действия, довольствуются обычным"; иногда в упрощенном виде - "если нет того, что хочется/желательно, подойдёт и что-то другое, похуже".