Павел I ещё издал "Указ о трехневной барщине" в 1797 году, именно с него началась попытка улучшения положения крестьян. Но вообще, делал он это против матери.
Насчёт указа "О вольных хлебопашцах" были на это две основные причины:
1) Экономика Российской империи была в неудовлетворительном состоянии, и конечно же это было из-за крепостного права. Александр I помнил о своём отце Павле I, которого убили дворяне. Поэтому он пытался очень аккуратно готовить законодательную базу для отмены крепостного права в будущем.
2) Во многих странах Европы уже было отменено крепостное право, поэтому Российская империя на мировой арене осуждалась.